编者按：依法行政的基本要求是：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。本刊将结合保密行政管理部门的特点，从合法行政、合理行政以及程序正当三个方面，详细介绍了概念的内涵、原则和具体要求，供读者学习参考。

合法行政的内涵和要求

——依法行政基本要求解读（一）

　　合法行政，是指行政机关实施行政管理，必须依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

一、合法行政的内涵
　　要准确理解合法行政的内涵，必须全面理解合法行政所依之“法”的科学涵义。法，是指由国家制定或者认可，由国家强制力保障实施的，调节人们行为的社会规范的总和。

从本质上讲，合法行政所依之法应当是充分反映民意、符合客观规律、科学理性、公正的法律。法必须充分体现民意，而不是少数人或者长官个人的意愿的反映；法必须遵循客观规律，符合客观实际，符合国情，符合法的基本价值理念，科学、合理、公正。立法法规定，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动；立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

从形式上讲，合法行政所依之法应当包括宪法、法律、法规、规章。传统法治观念只从形式上认识行政与法的关系，认为“无法律便无行政”、“一切行政都必须有直接的法律依据”，因而法只限于议会制定的法律、地方性法规。现代各国学者普遍认为，随着现代行政管理范围的扩大，法要从原来立法机关所制定的法律、地方性法规，扩展到行政机关依职权而制定的与法律保持一致的行政法规、规章。因为行政法规、规章是行政机关对法律的具体化，行政机关在实施行政管理时，也必须受其约束。当然，行政机关制定的行政法规必须符合法律的规定，规章必须符合法律、法规的规定，否则，不能作为行政的依据。

从法的要素方面讲，合法行政所依之法，不仅应包括法律规则本身，还应包括法律原则、法律目的和法律精神。法律规则是具体规定人们行为、权利义务的行为准则，它具有典型的法律适用性。法律原则虽然不像法律规则那样规定确定的事实状态、行为模式以及相应的法律后果，但它同样具有可适用性，在创制、理解和适用法律规范的过程中，不可缺少。它不仅可以指引人们如何正确的适用法律规则，而且在没有相应法律规则或者法律规则规定有漏洞时，可以替代规则或者填补立法漏洞而被直接适用。除此之外，合法行政所依之法还应当包括法律规则背后隐含的法律精神、法律价值。
    二、合法行政准则
　　实践中，有的行政机关及其工作人员不能正确认识法律与行政的关系，将行政置于法律之上；有的规避法律行政；有的以法律不能适应社会需要为由突破法律规定行政，有的借口执行政策违背法律规定行政；有的不能正确理解合法行政的涵义，脱离法律的原则和精神机械地依据法律条文行政。这些做法，既违背了行政机关的职责，妨碍了行政目的的实现，损害了行政管理相对人的合法权益；又损害了法律的权威，影响了公众对法律的信赖。《全面推进依法行政实施纲要》明确规定行政机关在实施行政管理时，必须遵守合法行政准则。这样，一方面可以防止行政权力的滥用，保障公民的合法权益不受非法侵害；另一方面可以确保行政机关及时、正确地行使职权，保障行政权的有效运作。
　　合法行政要求行政机关在实施行政管理时，必须做到以下几点：
　　（一）行政机关实施行政管理必须有法律的授权，并在法律授权范围内行使职权。即职权法定，不得越权。
　　职权法定是对行政机关权力来源的基本要求，行政机关的权力必须是法律授予的。这由人民与政府的关系的本质要求决定的。我国宪法规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。”行政机关是权力机关的执行机关，其职权是人民通过法律授予的，法律规定政府享有多大职权，政府才能行使多大职权，凡是法律没有授予的权力，政府一概无权行使，否则就是超越职权或滥用权力，就是违法。行政越权，在行政机关内部，横向上体现为超越本行政机关的职权，纵向上体现为超越上下级行政机关的职权；在外部，越权就会侵犯公民的合法权益。政府的权力是由人民通过法律授予的，因而是有限、受法律制约的。在国家权力体系中，行政机关与其他立法机关、司法机关的权力、各级行政机关之间的权力和职责，都有分工。各个权力主体必须在自己的职权范围内行使权力，横向上、纵向上都不得越权，这样才能保持权力主体分工明确、职权清楚、各司其职、各负其责。

现代社会分工越来越细，行政机关进行行政管理的职权分工也呈现日渐专业化的趋势，这种专业化是实现行政高效率的重要保障之一。行政越权使得这种专业化的行政组织设置格局遭到破坏，从而严重影响行政机关的行政效率，进而直接妨碍行政机关行政目的的实现。

职权法定原则应当涵盖政府的全部活动，不仅包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。具体行政行为违法或无法律依据，造成的损害是局部、个别的。抽象行政行为针对的对象是普遍的，一旦违法，造成损害相应也是普遍的。近年来，某些政府部门损害国家、个人利益的行为很多是由其抽象行政行为造成的。比如，个别部门和基层政府乱立收费项目，通过制定规范性文件为自己创设罚款和摊派权力，限制、剥夺公民法人权益等，都是抽象行为违反职权法定原则的结果。理解职权法定原则，必须深刻地理解这样一个重要的区别，即对政府而言，凡是未经法律授权的行为，原则上均不得实施；而对公民而言，只要是法律没有禁止的行为，原则上公民都可以做。这是公民自由的基础。过去，职权法定原则未能得到有效的尊重和贯彻。有些行政机关及其工作人员认为，只要是法律没有禁止行政机关实施的行为，行政机关都可以做，于是，采用各种手段，自行创设本部门、本地方的权力和谋取本部门、本地方的利益。

这里需要特别强调是，行政职权是公权力。对于行政机关来说，职权既是权力，也是义务和责任。法律授予行政机关权力，同时也是赋予行政机关义务和责任。

合法行政不仅要求行政机关要在法律授权范围内行使职权，也要求行政机关履行法律规定的义务和责任，否则，就是不作为，应当承担相应的法律责任。行政不作为，是指行政机关及其工作人员依法负有某种特定的作为义务，并且具备履行义务的能力，却故意或者过失没有履行义务。行政机关及其工作人员特定义务的发生一般基于以下几种情形：一是，法律规范规定的作为义务；二是，行政机关及其工作人员先前实施的行为（无论是合法还是非法、作为还是不作为），使行政管理相对人的合法权益处于可能遭受损害的状态，行政机关及其工作人员有义务采取积极措施阻止损害结果的发生；三是，行政合同义务。行政不作为在实践中往往表现为渎职、失职和推诿拖延等等。

近年来，在行政诉讼中，行政不作为占了相当比例。在这些案件中，有的行政机关是迫于权势“不敢为”，有的行政机关是因无利可图“不愿为”，有的行政机关是得过且过“不思为”，有的行政机关则是因为监督不力“不必为”等等。行政不作为降低了行政效能，损害了行政管理相对人的合法权益，影响政府的形象和信誉。从这个意义上说，行政不作为造成的损害有时甚至超过滥用权力。
　　（二）行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。
　　合法，包括实体合法和程序合法。行政机关实施行政管理，要符合法律、法规、规章关于实施机关、条件、幅度、方式等实体内容的规定。

行政机关的行政管理活动包括制定规则、发布行政命令、实施行政许可、进行行政指导、予以行政确认、给予行政授权、作出行政奖励、实施行政制裁、进行行政监督，等等。法律、法规、规章一般都对行政机关实施上述行政管理活动规定一定的条件、幅度、方式等等。比如，《律师法》第8条规定申请律师执业资格证书必须符合下列条件：拥护中华人民共和国宪法；具有律师资格；在律师事务所实习满一年。申请人欠缺其中任何一个条件，行政机关都不能向其颁发律师资格证书。再比如，行政处罚法第8条规定，行政处罚的种类有：警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留，法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政机关在实施行政处罚时，就必须严格按照行政处罚法规定的种类进行处罚，不得采取行政处罚法规定之外的处罚方式。行政机关只能在法律规定的条件、幅度、方式范围内进行活动和选择，否则就构成实体违法。
　　行政机关实施行政管理，也要符合法律、法规、规章规定的程序。如果说，行政实体法规定的是行政职权所要达到的目标，行政程序就是达到这一目标的具体步骤、形式、时间和顺序。随着现代行政权力的扩张，行政程序在行政机关的管理活动中将会起到越来越重要的作用。我国历来是个重实体、轻程序的国家，许多行政机关及其工作人员程序意识淡漠，实践中，违反程序实施行政管理的事件时有发生。随着立法质量的不断提高，许多法律、法规、规章在规定行政机关管理经济、社会和文化事务的权力的同时，一般都对行政机关实施行政管理的程序作了相关规定，行政机关必须按照法定程序实施行政管理。
　　行政机关依照法律、法规、规章的规定进行行政管理，必须遵循法律优先原则。所谓法律优先，是指上一层次法律规范的效力高于下一层次法律规范。这就要求在上一位阶法律规范已有规定的情况下，下一位阶的法律规范不得与上一位阶的法律规范抵触；上一位阶法律规范没有规定，下一位阶法律规范作了规定的，一旦上一位阶法律规范就该事项作出规定，下一位阶法律规范就必须服从上一位阶法律规范。实践中，若是法律、法规、规章均对某事项作了规定，法规、规章与法律不一致的，适用的顺序依次是法律、法规、规章。这是行政机关在依照法律、法规、规章实施行政管理时必须遵守的基本准则。
　　（三）合法行政要求行政机关在没有法律、法规、规章规定的情形下，不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

法律规定公民享有人身权、财产权等基本权利，对于涉及公民权利义务等事项方面，只有法律明确授权，行政机关才能实施相应的管理活动。这是行政法上的法律保留原则的要求。长期以来，不少行政机关及其工作人员习惯在法律没有规定的情况下就实施对公民不利的管理行为，乱收费、乱摊派、乱处罚、乱设许可、随意强制的现象屡见不鲜。1996年颁布的《行政处罚法》第一次将法律保留原则引入了行政处罚领域，明确规定了处罚法定的原则，并对不同效力法律规范的行政处罚设定权作了详细规定。2000年颁布的《立法法》对法律保留原则作了完整而又具体的表述。该法第8条规定：“下列事项只能制定法律：国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪与刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”。第9条规定：“上述事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委委员会可以授权国务院制定行政法规，但是有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《全面推进依法行政实施纲要》吸收法律保留的精神，将其规定为合法行政的一个基本内容。今后，行政机关及其工作人员在实施行政管理时，必须遵循《全面推进依法行政实施纲要》的规定，在没有法律、法规、规章规定的情形下，不得擅自作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。